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长期以来，在一些城镇和乡村地区，包括城中村、老旧厂区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。低效用地再开发是聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展的重要抓手。2023年9月，自然资源部在15个省（市）44个城市开展低效用地再开发试点，围绕规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4方面探索创新政策举措，完善激励约束机制。

推进低效用地再开发，涉及利益主体多，面临着土地整合难、项目风险大、拆迁补偿安置和建设成本高等难题。一年过去了，这些试点城市如何科学谋划、大胆取舍，淘汰高污染、高排放的低效企业，为新兴产业发展腾出空间？

日前，《中国自然资源报》记者前往广东省广州市、珠海市、中山市，探访深化改革的前沿地、珠三角“样本”城市，探究其强化激励约束，有效推动低效用地再开发的举措和机制。

关键词：# 深化改革# # 低效用地再开发# # 广东#

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集聚空间、利益共享

村级工业园变身智能科技城

施工场地塔吊林立、机器轰鸣，工人们头顶烈日来回穿梭忙碌；展厅内的微缩模型上，20多栋楼被贴上了“已招商”的标签……

前不久，记者走进广东省广州市增城区仙村镇上境村村镇工业集聚区更新改造试点项目——广州增城万洋科技城项目现场，感受该地块的建设热情和前后变化。

“这里原先是一个‘摊大饼’式发展的村级工业园区，以村集体出租旧厂房的方式经营。以前园区在营企业仅26家，以水泥、仓储物流等产业为主，总建筑面积仅17.91万平方米，主要是层高4米的低层混合结构工业厂房，容积率约0.34。”广州市规划和自然资源局增城分局副局长谭朱安说，“园区企业规模小、空间分布散、生产效能低、总体收入少，迫切需要改造。”

2022年，增城区瞄准汽车制造这一支柱产业，依托国家级经济技术开发区空间优势，借助广本、北汽“链主”企业的吸附效应，将本地急需的智能网联汽车零部件、汽车电子及相关配套产业作为上境村村镇工业集聚区项目未来发展的主导产业。

方向既定，增城区连片整备土地，集聚空间做强“产业链”。针对权属复杂、空间破碎的存量土地，增城区加强政府对土地一级市场的管理。

上境村村镇工业集聚区通过合理调整集体土地资源，综合运用政府征收集体土地转国有、集体建设用地转国有、整合周边国有用地等途径，释放连片土地空间。

广州市规划和自然资源局工作人员在上境村村镇工业集聚区更新改造项目现场服务项目开发报建。增城区分局供图

“我当时很惊讶，村级工业园脏乱差，与广州一线城市的形象很不匹配。”谈起刚到此地时的印象，增城万洋科技城项目总经理窦进俊直言，“但是当地政府给了我很大的惊喜，半年时间就完成了土地整备，项目在3个月内就实现展厅亮相。”

在上境村村镇工业集聚区项目升级改造过程中，增城区积极探索利益共享机制，创新清租征收补偿方式，将货币补偿、留用地实物落地和留用地指标置换集体物业等补偿方式相结合，保障村集体清租解约所需的补偿资金和短期收益。同时，又以返租留用地置换物业的方式，保障村集体长期收益，有效解决了村集体改造意愿不足、集体物业清租难、成本高等问题。

“改造后的万洋科技城计划建成以智能网联汽车零部件、汽车电子及相关配套产业为主导的智能网联汽车产业园区，项目总投资预计约50亿元，容积率约3.0，可实现产业和空间‘双转型’。”谭朱安说。

“项目建成后，园区在营企业将从26家增加至300家，建筑面积从17万平方米增长至111.19万平方米，达产后年产值从1.3亿元增加至83.4亿元，年税收预计从528万元增长到3.34亿元。”面对这些数据的强烈对比，窦进俊满是干事创业的激情，“目前，项目一期已招商40家企业，都是规模以上企业，以国家高新企业、专精特新企业、新三板上市企业和瞪羚企业为主。”

探路创新，保驾护航。低效用地再开发试点启动以来，广州市规划和自然资源局扎实推进各项重点工作。

——锚方向。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，构建了总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能的规划管控传导机制，充分发挥国土空间规划对低效用地再开发的统筹引领作用。

——建体系。建立“1+N”政策体系，以低效用地再开发试点工作实施方案为基础，明确试点期间严格调查认定、坚持规划引领、完善要素支撑、强化政策保障、有序组织实施等五方面21项任务，围绕任务出台十余个政策指引。

——强保障。加强市委市政府对低效用地再开发试点工作的统筹领导，广州市规划和自然资源局明确权责、抓好落实。同时，突出问题导向、目标导向，融合规划和土地政策，用好试点各项政策，打好组合拳，全面发挥政策协同叠加效能，着力解决历史遗留问题和堵点难点问题，为项目实施提供坚实支撑。

政府主导、国企运作

旧工厂实现华丽转身

漫步在珠海高新技术产业开发区港湾1号科创园，时尚品牌随处可见，创业热潮如火如荼。

港湾1号科创园，这处珠海市低效用地再开发的示范项目，先后获得了国家级科技企业孵化器、广东省“三旧”改造十大标杆项目、中国城市更新产业升级十大优秀案例等多项荣誉。

该科创园的前身是唐家第二工业区、一片烂尾厂房及低效厂房组成的村级工业园，分布着五金、制衣、原料初级加工等低产值高能耗的低端制造业。

“那时的工业园年产值仅有三四亿元，不仅环境脏乱差，安全隐患和治安问题也十分突出。”高新区全资国企珠海市高新建设投资有限公司（以下简称高新建投）有关负责人说。

对此，在高新区管委会的指导下，高新建投通过整体收购、长期租赁、集体土地流转等方式与当地村集体开展合作，整合低效用地、清退产能落后企业，将园区改造升级为港湾1号科创园。

“在推动港湾1号科创园更新改造的过程中，没有采取‘大拆大建’方式，而是坚持规划先行，以精细化理念推动空间格局、产业集群再造。”该负责人表示。

改造过程中，港湾1号科创园将13.6万平方米的老旧厂房升级为产业办公、文化展示、酒店会展为一体的文化创意综合体，同时结合土地流转合作和土地划拨方式，在园区闲置用地上新建拓展产业载体和人才住房，完善园区整体配套。由此，占地面积12万平方米的科创园区总建筑面积从改造前的13.6万平方米提升至28万平方米。

珠海高新技术产业开发区港湾1号科创园全景。珠海局供图

“我们采用整体收购烂尾楼、长期租赁、土地流转等方式整合复杂零散的土地资源，充分盘活了低效用地。”该负责人介绍说，“通过长租20年的方式，我们将唐家股份、淇澳股份、珠海实业等分属村集体、公司、个人共计19个业主的物业进行整合，租赁期限内按照每3年递增10%的标准支付租金，在保留原业主土地所有权的基础上，实现土地收益最大化。”

曾经凋敝破败的旧工厂，经过“政府主导+国企运作+多方式整合物业”的改造与更新，已经蝶变为集聚一批优质企业、酒店、金融、商业、展厅、人才公寓及共有产权住房等配套设施完善的智慧型科创园区。

从港湾1号科创园开始，珠海相继建成港湾2号、港湾6号、港湾7号等港湾系列产业园，以整体统一规划、连片建设盘活了零散的低效用地，推动产业向上、城市向前。

低效用地再开发试点工作启动以来，珠海市成立了城市更新工作及低效用地再开发试点工作领导小组，编制了城镇低效用地再开发规划，组织各区政府（管委会）按照低效用地评价认定标准开展实地摸查，建立了项目数据库。同时，该市印发试点实施方案，明确推进低效用地再开发试点的总体思路及20项重点任务，初步形成统筹做地、支持低效工业用地扩容提质等方面的多项配套政策。

“我们选定广生村、永丰村、凤凰科学谷、红旗0.6旧工业区等低效用地再开发项目纳入第一批统筹做地试点项目库，积极探索‘政府主导、国企攻坚、协议收储、净地出让’的低效用地再开发新模式。同时，完成了南屏科技工业园珠光汽车城、港湾7号科技园等一批产业项目提容升级改造，打造了港湾1号科创园等多个连片高标准园区，促进工业园区连片改造、增容扩建。此外，推动选定南屏村、狮山光华街、香洲埠等5个拟改造历史文化老街作为第一批试点项目，探索特色街区存量资源转换利用和既有建筑活化政策措施。”珠海市自然资源局城市更新科副科长钟剑锋说。

珠海，这座南海之滨的特区城市，正在激活土地的新动能。

拥抱“深中”、直面问题

绘就城乡焕新图

中山市火炬高技术产业开发区的联速两岸科创园里，某硅胶制品公司新装修的封闭式无尘生产车间内，一排排先进的机械设备正有序地自动运作。该科创园是由40亩旧厂房用地改建成的现代化高标准厂房，建有5栋9层高标准工业厂房及1栋20层配套用房，容积率从1.5提升到了3.5，通过土地集约化利用，实现聚企赋能、产业提速。

位于中山市火炬高技术产业开发区联速两岸科创园的某企业分拣包装车间。中山局供图

“我们园区上下游关联度很高，很多产品在园区内就可以销售。”联速两岸科创园销售负责人邰祖俊说，园区内的激光设备生产企业可以在这里购买上游硅胶产品、找到等离子表面处理企业、购买激光镜头设备，实现“上下楼就出一趟差”。谈话间，正遇上某魔术贴企业代表“上楼”前往园区内硅胶企业洽谈。

2024年6月，一桥飞架东西，深中通道正式通车，深圳、中山进入“30分钟生活圈”时代。

在中山市自然资源局副局长邓宇文看来，深中通道既是机遇更是挑战，“‘深中时代’，村镇低效工业园改造升级牵一发而动全身，事关产业空间、生态环境、城镇形态、乡村振兴、安全生产。如果不能及时整理出足够的产业发展空间，深中通道或成‘深中过道’。”

20世纪八九十年代，中山市利用毗邻港澳的优势，大力发展“三来一补”贸易，村村点火、户户冒烟，一批以乡镇企业为主的村镇工业园拔地而起，推动中山由传统农业县迅速成长为现代工业城市。

如今，时移势易，传统发展模式的弊端日益显现，土地碎片化、发展低效、环境污染、企业外迁、增长失速、后劲不足，严重制约中山高质量发展。

“改造前，中山市村镇低效工业园厂房形态残旧，土地利用率低，产业层次低端。全市33.7万亩工业用地中，早期开发的单层锌铁棚厂房占了11.2万亩，平均容积率不足0.65，产出效率极低。”邓宇文说。

一路春风，潮起珠江。中山市以盘活村镇建设用地资源为突破口，举全市之力打响村镇低效工业园改造升级攻坚战。

——以政策创新、审批改革为突破口。清理113项市镇两级制定的“自捆手脚”政策，出台新政策86项，包括综合指引、国土规划、审批服务、资金保障、园区标准等，以“压时长、优流程、放事权、信任审、集中批”为抓手，两年累计批复改造方案198个，涉及用地11156亩，投资508亿元。

——以模式创新、资金保障为切入点。探索“挂账收储+异地代建”“综合整治+三生共融”等10种改造模式，推动“工改”拆除整理项目1461个；搭建“1+N”财税金融政策体系，建立“工改”周转金、“工改”基金，发放贷款贴息补助，用15亿元财政资金撬动银行资金额度超153亿元。

——以提升土地收益、助力乡村治理为关键点。按改造后的土地用途重新确定土地使用年限等方式，解决了一批历史遗留土地问题；帮助村集体收回土地，为低效用地再开发项目落地腾出空间。

——以污染治理、“三生”融合为着力点。以“工改”助力水污染源头治理，整理黑臭水体流域范围内低效用地地块566个、面积超1.44万亩，占“工改”拆除整理总数近37%；利用“工改”腾出的宝贵空间，规划建设环保共性产业园25个，目前在建9个；实现生态修复用地面积3078亩；带动总投资超352亿元的64个“工改”基础设施项目动工建设，同步优化园区道路、美化周边环境、提高承载能力。

——以产业振兴和富民增收为落脚点。规划腾挪安置园64个，建设腾挪安置载体115个，已腾挪安置企业651家，为村镇产业发展夯基固本；产权物业补偿与货币补偿有机结合，鼓励配建产权物业由村集体长期持有。改造后，村集体物业价值进一步显化、资产持续扩大，集体收入大幅度增长，最高达30倍，助力农村居民年人均可支配收入超4.6万元，居全省第二。

“村镇低效工业园改造升级，拆的是旧厂房，破的是旧产业格局以及复杂的利益关系。”邓宇文一语中的。在中山市村镇低效工业园改造升级过程中，面临着相关利益群体阻力大，一些市镇两级出台的政策已不合时宜，已经出让的工业用地权属复杂、整合土地难，存在筹措资金难、地方财政压力较大等问题。

邓宇文说，在解决这些问题的过程中，中山市探索出了一系列可复制可推广的经验。“我们通过释放政策红利，引导权利人主动参与改造；通过财政资金引导，撬动社会资金积极支持改造；坚持‘三生’融合发展理念，构建产业集聚、生态优美的农村低效工业用地改造利用新格局；坚持利益向下，获得村集体和村民的大力支持。”

如今，中山市已经拆除整理低效工业用地超4万亩，大企业、大项目纷至沓来，传统产业转型升级明显加快，再加上联动“治水”等相关举措，一幅城乡焕新、镇村兴旺的美丽画卷正在全市铺陈开来。

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来源：《中国自然资源报》

作者：赵婧

编 辑：刘 瑶

编 审：刘 斌

审 核：张常春